Freitag, 01.05.2021 / Von Cécile Deleye

Covid-19 und die globale Gesundheitspolitik

Akteure, Schwerpunkte und Diskussionen

Covid-19 Graffity

Die Welt befindet sich im Krisenmodus, und es sieht derzeit nicht danach aus, als fände dieser Modus ein baldiges Ende. Viren und Bakterien sind sprichwörtlich in aller Munde. Weltweit kam es in letzter Zeit immer wieder zu flächendeckenden Ausbrüchen von Infektionskrankheiten und großen Gesundheitskrisen – angefangen mit dem HI-Virus, der seit einigen Jahrzehnten wütet, über SARS und MERS, Ebola, Zika in Südamerika – und nun Covid-19; der deutlichste Ausdruck davon und eine Pandemie, die die ganze Welt betrifft und enorme gesellschaftliche und ökonomische Konsequenzen mit sich bringt. Die Dynamik dieser Infektionskrankheiten hat zugenommen, und es ist davon auszugehen, dass Covid-19 nicht die letzte Pandemie sein wird, insbesondere durch die Zunahme von Zoonosen, bedingt bzw. begünstigt durch globale Mobilität, Klimawandel und Urbanisierung. Hinzu kommt die Problematik der Antibiotika-Resistenzen: eine Schwächung der Mittel, die gegen bakterielle Krankheiten entwickelt wurden, was die globale Gesundheitssituation noch verschlimmert.

Die Covid-19-Pandemie und die damit einhergehenden internationalen Abstimmungsprozesse und deren enorme Schwierigkeiten halten der globalen Gesundheitspolitik den Spiegel vor und zeigen ihre Schwächen auf. Die Auswirkungen der Pandemie auf die globale Gesundheitspolitik lassen sich in ihrem ganzen Ausmaß noch nicht abschätzen; dies wird frühestens in einigen Jahren möglich sein. Dennoch soll hier versucht werden einen kleinen Abriss über die aktuellen Diskussionen in der globalen Gesundheitsszene zu geben. Nach einem Jahr Pandemie, in dem viel gelernt wurde über das Virus, stellen sich nun die ersten systematischen Fragen, vor allem auch im Hinblick auf künftige Pandemien: Was können wir aus der Vergangenheit lernen? Welche strukturellen Veränderungen muss es geben? Es ist unbestritten, dass die globale Gesundheit neu gedacht, reformiert und gestärkt werden muss.

Erwartungen an die WHO

Dabei rückt als erstes die Weltgesundheitsorganisation (WHO) als zentrale Akteurin und Koordinationsbehörde der Vereinten Nationen ins Blickfeld. Wie jede große Organisation leidet auch die WHO an systemischen Schwächen wie Fehleranfälligkeit oder Herausforderungen in der internen Organisation und erscheint oft dysfunktional. Es gibt von vielerlei Seiten Kritikpunkte an der WHO im Bereich Interessenskonflikte, Einflussnahme oder die Zusammenarbeit mit Big Pharma und Big Food.

Eines der Hauptprobleme der WHO ist ihre unsichere Finanzierung. Viele Mitgliedsstaaten haben in den letzten Jahren durch die Steuerung bzw. Minderung ihrer Mitgliedsbeiträge oft auch aktiv und bewusst zu einer Schwächung der WHO beigetragen , oder wie Lawrence Gostin, Direktor des Institute for National and Global Health Law an der Georgetown University, sagt: „We underfund it, we don’t politically support it, we turn our back when countries violate WHO norms. The fact that WHO isn’t as strong as we want it is our own fault.“ Die WHO ist abhängig von privaten oder projektgebundenen-freiwilligen staatlichen Mitteln, mit denen eine zuverlässige und nachhaltige Planung schwer zu machen ist. Die WHO wird zudem wie die meisten multilateralen Organisationen mit zahlreichen und widersprüchlichen Erwartungen konfrontiert: Weniger wohlhabende Staaten möchten eine starke WHO, welche ihnen hilft, ihre Gesundheitsprobleme zu bewältigen; viele EU-Staaten erwarten, dass sich die WHO auf ihre normative Rolle beschränkt; und die Zivilgesellschaft fordert mehr Unabhängigkeit der Organisation.

Ein Teufelskreis entsteht: Viele Staaten beklagen die Tatenlosigkeit oder Trägheit der WHO, kürzen ihre Beiträge und tragen durch die daraus resultierende finanzielle Schwächung noch weiter dazu bei. Ilona Kickbusch wies in einem 2020 erschienenen Artikel auf einen interessanten Punkt hin: Es wird vom Fachpersonal der WHO erwartet, unpolitisch zu sein, und die erlaubt es der Organisation nicht, sich öffentlich kritisch gegenüber einzelnen Mitgliedstaaten zu äußern. Dies wird ihr aber wiederum zum Vorwurf gemacht; die WHO wird zu einem „easy target“.

Wie in zahlreichen anderen internationalen Organisationen spielen auch in der WHO die USA eine wichtige Rolle. Sie war immer der größte Beitragszahler, nutzte ihr Gewicht aber auch durchaus, um politisch Einfluss zu nehmen (z.B. indem sie normalerweise ihre Beiträge so spät wie möglich bezahlt und damit Druck erzeugt und ggf. Forderungen stellt). Unter Trumps Regierung eskalierte die Beziehung und die USA traten offiziell aus der WHO aus. Die Regierung Biden machte das rückgängig, und es bleibt abzusehen, welchen weiteren Ansatz die Regierung verfolgen wird. 

Gleichzeitig vollzieht sich auch innerhalb der WHO ein Wandel bezüglich ihres politischen Selbstverständnisses, bedingt durch den neuen WHO-Generaldirektor und die Covid-19-Pandemie: Es gab noch nie eine politischere Zeit für die WHO. Nach einer Dekade der Führung durch die oft als technokratisch bezeichnete Generaldirektorin Margaret Chan leitet nun seit 2017 Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus die WHO. Die Position des Generaldirektors ist schon vor der Pandemie einflussreicher geworden, er ist seit 2017 ein regelmäßiger Teilnehmer der G7 und G20 Treffen, und hatte regelmäßigen Kontakt mit Regierungschefs. Die Pandemie rückt die WHO und das Thema globale Gesundheit nun selbstverständlich in den Fokus. Auch die fehlende politische Schlagkraft der WHO muss dabei verhandelt werden. Denn erst nach einem Jahr der Verhandlung durften WHO-Experten kürzlich, im Januar 2021, nach Wuhan reisen, um die Entstehung des SARS-CoV-2-Virus besser zu verstehen. Wenn dies schon Ende 2019 der Fall gewesen wäre, hätte die Pandemie möglicherweise einen anderen Verlauf genommen. Damals hatte die WHO keine andere Wahl als Chinas Einschätzung, dass das Virus nicht so gefährlich sei, zu akzeptieren. Hier besteht eindeutig Reformbedarf, so dass Lösungen gefunden werden, damit die globale Gesundheitsinstitution frühzeitiges und regelmäßiges Monitoring betreiben kann.

Die Bühne wandelt sich

Map Asia Africa
In Asien treten neue starke Akteure in Erscheinung.
china Ausbau Pharmakapazitäten
China und Indien bauen ihre Forschungskapazitäten massiv aus.

Zudem verändert sich auch die internationale Gesundheitsarchitektur. Die Nord-Süd Aufteilung hat sich verschoben, da in Asien neue starke Akteure in Erscheinung treten. So kontrollieren z.B. China und Indien inzwischen einen Großteil der globalisierten Lieferketten in der Medizinbranche, was dazu geführt hat, dass viele westliche Länder für Güter des medizinischen Bedarfs von ihnen abhängig sind. Diese beiden Länder haben zudem einen starken Ausbau ihrer Forschungskapazitäten betrieben und sind führend im Bereich der digitalen Gesundheit.

Hinzu kommen die globalen Gesundheits-Allianzen, welche teilweise schon seit einigen Jahren operieren, und im globalen Gesundheitswesen an Bedeutung gewinnen. Diese sind Multi-Akteurs-Partnerschaften oder Public-Private-Partnerships, also Kooperationen zwischen Regierungen, Gesundheitsinstitutionen, Stiftungen und Zivilgesellschaft mit privaten Unternehmen, bspw. Pharma-Konzernen. Ihr Ziel ist es, gemeinsam Märkte für Arzneimittel und Impfstoffe auch ärmeren Ländern zugänglich zu machen und gleichzeitig schwache öffentliche Haushalte bzw. Gesundheitssysteme zu entlasten. Als Beispiele können hier der Globale Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria (GFATM), die Impfallianz Gavi, die Stop TB Partnership, die Globale Initiative zur Ausrottung von Polio (GPEI), die Global Financing Facility for Women, Children and Adolescents (GFF) oder die Global Antibiotic Research and Development Partnership (GARDP) genannt werden.

Komplexe Finanzströme

Vaccine-Covid 19
Arzneimittel und Impfstoffe müssen auch ärmeren Ländern zugänglich gemacht werden.

Mit der Vielzahl der Akteure unmittelbar verwoben ist ein großer Knackpunkt für die Zukunft der globalen Gesundheit: die vielschichtigen und komplexen Finanzierungsströme. Wann, wie und für was wohin Geld fließt, ist oftmals intransparent – schlichtweg aufgrund der verschiedenen Allianzen und Verbindungen, die Akteure eingegangen sind (Mitgliedstaaten, internationale Organisationen, Stiftungen, die Pharmabranche…). Dies fängt oft schon damit an, dass Beiträge für die Gesundheitsorganisationen aus verschiedenen staatlichen Quellen stammen – und diese sich auch von Land zu Land unterscheiden. Die WHO-Regulärbeiträge kommen meist aus den Außen- oder Gesundheitsministerien; die Beiträge für den GFATM und Gavi hingegen aus den Entwicklungshilfeministerien. Hier ist auch intra-ministeriale Konkurrenz nicht auszuschließen. Und je weiter man den Begriff der globalen Gesundheit fasst (und man kann ihn eigentlich gar nicht weit genug fassen), desto komplexer wird es– denn streng genommen gehören auch Felder wie die Umwelt- oder Handelspolitik mit in das System.

Nationalstaaten geben bei sog. Replenishments (Wiederauffüllungskonferenzen), die z.B. von Gavi organisiert werden (2015 in Deutschland, 2020 in Großbritannien) Gelder an Gavi, Gavi wiederum gibt Gelder sowohl an die WHO zur Umsetzung von spezifischen Impfprogrammen, als auch an Pharmafirmen für die Beschaffung z.B. von Impfstoffen, gleichzeitig fließen Gelder durch Impfprogramme wieder zurück an betroffene WHO-Mitgliedsstaaten. Die Finanzströme sind also extrem komplex, intransparent und kompliziert, und dadurch dringend reformbedürftig. Interessenskonflikte lassen sich bei einer derartigen Anzahl von Geldquellen und -empfängern nicht ausschließen. Die Komplexität betrifft auch die vielen neuen Allianzen und Partnerschaften, die nun im Kontext der Covid-19-Pandemie für die Entwicklung und Verbreitung der Impfstoffe eingegangen wurden. Dies betrifft z.B. den Access to Covid-19 Tools (ACT) Accelerator, der Mechanismen für den weltweiten Zugang zu Medikamenten gegen Covid-19 und Diagnostik entwickelt, und der dazugehörigen Impfstoffplattform COVAX. Veranschaulichen kann dies ein Ausschnitt des Funding Trackers des ACT Accelerators. Einige der Finanzquellen hier sind wiederum Gruppierungen, die mehrere Akteure umfassen (beispielsweise die EU, der GFATM, das WHO-geführte COVID-19 Diagnostics Consortium…).

Quelle: https://www.who.int/initiatives/act-accelerator/funding-tracker, Stand 31.01.2021. (Aus Darstellungsgründen nur ein Auszug)

Die Finanzierungsströme in der globalen Gesundheit werden also durch die Covid-19-Pandemie nur noch komplexer. Im Sinne einer nachhaltigen globalen Gesundheitspolitik ist es elementar wichtig, hier einen Überblick zu schaffen, wo immer möglich zu vereinfachen und transparent zu kommunizieren.

Deutschlands Rolle in der globalen Gesundheit

Und welche Bedeutung kommt Deutschland zu in diesem Kontext? Der internationale Rahmen der globalen Gesundheitspolitik Deutschlands ist die Agenda 2030 mit den Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs). Deutschland hat in den letzten Jahren in der globalen Gesundheit eine politische Führungsrolle übernommen; was insbesondere deutlich wurde durch deutsche Initiativen in verschiedenen Gremien oder Organisationen: Während ihres G7-Vorsitzes 2016, des G20-Vorsitzes 2017 und der EU-Präsidentschaft in 2020 setzte die Bundesregierung Anliegen der globalen Gesundheit erstmals auf die Agenda dieser Formate (z.B. die Ebola-Epidemie, Antibiotika-Resistenzen, vernachlässigte Tropenkrankheiten, Stärkung von Gesundheitssystemen und natürlich die Covid-19-Pandemie). 2018 initiierte Deutschland – gemeinsam mit Norwegen und Ghana – einen Aktionsplan zum Erreichen der gesundheitsbezogenen SDGs.

Deutschlands anfängliche Reaktionen in der Covid-19-Pandemie im internationalen Kontext waren dagegen etwas holprig. Trotz einer eigentlich multilateralen Ausrichtung in der Gesundheitspolitik überraschte Deutschland zu Beginn der Pandemie mit einem Exportstopp für medizinische Ausstattung und Grenzschließungen. Darauf folgten jedoch alsbald solidarische Aktionen wie Hilfslieferungen und die Versorgung von Patienten aus schwer getroffenen Ländern wie Italien, Frankreich oder Portugal. Dieses Verhalten, das nicht nur Deutschland an den Tag legte, analysierten Autorinnen in einem Artikel für die bpb folgendermaßen: „Der nationalstaatliche Reflex überkam nicht nur Deutschland, sondern zog sich quer durch Europa und ist ein Indikator für fehlende Handlungsfähigkeit auf europäischer und internationaler Ebene in globalen Gesundheitskrisen.“ Mittlerweile setzt sich Deutschland nun in verschiedenen Foren für den Zugang zu Covid-19-Diagnostika, -Impfstoffen und -Therapeutika als öffentliche Güter ein.

Nach einem zweijährigen Entwicklungsprozess legte die Bundesregierung im November 2020 eine neue Strategie für globale Gesundheit vor. Die Gesundheitssicherheit international zu verbessern und die WHO zu stärken – das sind wesentliche Ziele der Strategie. Gerade aus Sicht von Materra ist insbesondere interessant, inwiefern sich Frauengesundheit in dieser Strategie wiederfindet: Das Thema wird aufgegriffen, aber nicht als eine der zentralen Leitpunkte. Die Strategie fußt auf fünf Prioritäten, wovon die dritte Priorität lautet: „Gesundheitssysteme stärken und eine allgemeine Gesundheitsversorgung mit einem diskriminierungsfreien Zugang für alle ermöglichen“. Weitere Lektüre verrät dann, dass dies bedeute „sich international und mit Partnerländern für diskriminierungsfreie Gesundheitsdienste und die Verwirklichung der sexuellen und reproduktiven Gesundheit und Rechte ein[zu]setzen“. Im Nachgang der Covid-19-Pandemie wird es nun wichtiger denn je sein, den Zugang und die Funktionsfähigkeit resilienter Gesundheitssystemen hoch auf die Prioritätenliste zu setzten, denn nur so lassen sich Gesundheitskrisen bewältigen. Mit der neuen globalen Gesundheitsstrategie hat die Bundesregierungen die Voraussetzung geschaffen, dieser Verantwortung und der Aufgabe gerecht zu werden.

Der Blick nach vorn

Die Pandemie hat weltweit starke negative Auswirkungen auf Fortschritte bei der Armutsbekämpfung und nachhaltiger Entwicklung. Sie hat gezeigt, wie schnell eine Gesundheitskrise auch in eine sozio-ökonomische Krise übergehen kann. Während die Bekämpfung der Pandemie den Fortschritt bei der Erreichung der SDGs gefährdet, macht sie gleichzeitig deren Realisierung umso dringender. Es werden bald viele systemische Fragen zur Zukunft der globalen Gesundheitsarchitektur gestellt, Debatten und Analysen durchgeführt und Pläne und Strategien entwickelt werden. Es ist elementar, die Kritikpunkte an der WHO anzugehen. Gleichzeitig gilt es Innovationen zu fördern bezüglich digitaler Transformation und der Vermittlung der Zusammenhänge zwischen Umwelt, Klima und Gesundheit (Planetary Health). Ein ganzheitlicher Ansatz sollte aber vor allem eine transformative Erholung von der Pandemie anstreben: ein Wandel, der systemische Krisenursachen angeht und globale nachhaltige Entwicklung als Ziel hat. Hierfür stellt die Agenda 2030 eine exzellente und wirkungsvolle Blaupause dar. In der aktuellen und von der UN ausgerufenen „Dekade des Handelns“ bis 2030 sollten alle Anstrengungen verstärkt und gemeinsam daran gearbeitet werden die 17 SDGs zu erreichen – dies wäre die sinnvollste und förderlichste Antwort auf die Pandemie.

Quellen:

i Kickbusch, Ilona 2020: COVID-19 Is Smoke and Mirrors—What Matters Is International Law. URL: https://www.thinkglobalhealth.org/article/covid-19-smoke-and-mirrors-what-matters-international-law
ii Weintraub, Karen 2021: Biden administration renewed support for World Health Organization is ‚good news for America and the world,‘ scientists say. URL: https://eu.usatoday.com/story/news/health/2021/01/22/scientists-applaud-biden-decision-rejoin-world-health-organization/4243377001/
iii Kickbusch 2020, ibid.
iv Welna, David, NPR 2020: U.S. Was Behind On Payments To WHO Before Trump’s Cutoff. URL: https://www.npr.org/2020/05/07/850326053/u-s-was-behind-on-payments-to-who-before-trumps-cutoff?t=1612090478186
v Kickbusch 2020, ibid.
vi Denknetz 2020: Corona, Globale Gesundheitspolitik und die WHO. URL: https://www.denknetz.ch/sendungen/corona-globale-gesundheitspolitik-und-die-who/
vii Bergner, Susan und Voss, Maike 2020: Deutschland als Akteur in der globalen Gesundheitspolitik. BPB Aus Politik und Zeitgeschichte. URL:https://www.bpb.de/apuz/weltgesundheit-2020/318308/deutschland-als-akteur-in-der-globalen-gesundheitspolitik
viii Bundesgesundheitsministerium (BMG) 2020: Pressemitteilung Strategie zur globalen Gesundheit im Kabinett. URL: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/2020/4-quartal/strategie-zur-globalen-gesundheit.html
ix BMG 2020, ibid.

Fotonachweis (in Reihenfolge der Abbildung): 
Adam Niescioruk, Martin Sanchez, Ralf Leineweber und Mat Napo
auf unsplash.com

Kommentar verfassen

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.

Scroll to Top